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[政府信息界定案例]党务信息不属于政府信息但需要证据证明

高某某诉某镇政府信息公开案

  2017-11-02 字体:

一、据以研究的案例

高某某向某镇政府申请信息公开,按照要求填写了北京市政府信息公开申请表,要求公开: 1.《某镇关于市级挂账村项目审计监察方案》;2.《某镇关于市级挂账村项目审计监察方案细则》;3.某镇关于市级挂账村项目审计监察小组、组成人员及办公地、联系电话;4.办理存款业务的金融机构出具的“腾退改造”拆迁安置资金证明文件;5.办理存款业务的金融机构出具的“腾退改造”拆迁,建设安置房屋项目资金证明文件;6.与金融机构签订的监督专款专用保证书。该镇政府收到上述申请后,作出第5号—《登记回执》。随后,某镇政府作出3号被诉告知书,告知高某某申请获取的信息不属于《政府信息公开条例》第2条规定的政府信息。高某某不服,提起行政诉讼。

原告高某某诉称,原告向被告申请公开的全部信息,属于《政府信息公开条例》第12条及第13条规定的乡、镇人民政府主动公开和公民申请行政机关公开的政府信息,是行政机关在履行职责过程中制作或获取的,以文字形式记录保存的信息。因此,被告作出的第3号告知书违反了《政府信息公开条例》,请求法院依法撤销被告作出的第3号告知书。

被告某镇政府辩称,原告要求被告公开的信息并非政府信息。《政府信息公开条例》第2条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”原告要求被告公开的《某镇关于市级挂账村项目审计监察方案》《某镇关于对市级挂账村项目审计监察方案细则》以及该镇关于对市级挂账村建设项目审计监察小组、组成人员及办公地、联系方式,是由镇党委机关制作并用于党组织内部会议使用的工作文件, 并非被告在履行其职责过程中制作和发布的政府信息。上述三项文件不属于《政府信息公开条例》第2条所规定的政府信息。对于原告申请被告公开的另外三个文件, 这三个文件的具体规定及执行情况属于该镇某某村村民委员会的职责范围。依据“民主决策、民主监督、民主建设、民主管理”的形式,及“自我腾退、自我建设”的征地拆迁方针,某某村的拆迁腾退事宜,全部由该村村民委员会依据村民自治的原则进行处理。故关于该村处理拆迁腾退的具体事项属于村民自治范围,通过民主的形式作出的相关规定或证明,并非被告作出或掌握,不属于《政府信息条例》第2条规定的政府信息。综上,被告作出的第3号告知书符合法律规定,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

法院在庭审中另査明,被告镇政府在作出信息公开答复之前作出过“信访答复”,该答复裁明:“信访人的诉求:一、对‘重点村腾退’项目,镇政府制定、实施哪些措施防止腐败的发生,防止再发生职务犯罪?……本单位针对以上诉求,答复如下:一、关于‘重点村腾退’项目防止腐败、防止职务犯罪的措施。1.专门成立了重点村审计监督组……2.制定《某镇关于市级挂账重点村建设项目审计监察方案》,成立审计监督小组……3.制定《某镇关于对市级挂账重点村建设项目监察的实施细则》,成立监察管理领导小组……” 镇政府称高某某申请公开的前三项信息是由镇党委机关制作并用于党委组织内部会议使用的工作文件,并非镇政府在履行其职责过程中制作和发布的政府信息。对于上述主张, 被告镇政府未向法院提供证据予以证明。

一审法院经审理作出判决认为,根据《政府信息公开条例》第4条规定, 某镇政府具有受理公民向其提出的政府信息公开申请, 并作出相应处理答复的法定职责。

《政府信息公开条例》第2条规定,“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”。依此规定,政府信息系行政机关在履行职责过程中“制作”或者“获取”的信息。本案中,高某某申请公开的前三项政府信息为:“1.《某镇关于市级挂账村项目审计监察方案》;2.《某镇关于市级挂账村项目审计监察方案细则》;3.某镇关于市级挂账村项目审计监察小组、组成人员及办公地、联系电话。”根据法院査明的事实,镇政府在对高某某反映拆迁腾退工作中预防腐败及落实国发〔2010〕47号通知情况的信访答复过程中,已明确向高某某答复其制定了《某镇关于市级挂账重点村建设项目审计监察方案》及《某镇关于对市级挂账重点村建设项目监察的实施细则》,成立了审计监督小组及监察管理领导小组,并据此向高某某作出书面信访答复。某镇政府主张上述信息是某镇党委机关制作并用于党组织内部会议使用的工作文件,并非某镇政府在履行其职责过程中制作和发布的政府信息,但某镇政府并未向法院提交相关证据予以佐证,故对其上述主张,法院不予支持。因此,某镇政府认为高某某申请获取的信息不属于《政府信息公开条例》第2条所规定的政府信息,属认定事实不清,法院应予以纠正。

另,高某某向某镇政府申请公开的其余三项政府信息为:“4.办理存款业务的金融机构出具的‘腾退改造’拆迁安置资金证明文件;5.办理存款业务的金融机构出具的‘腾退改造’拆迁, 建设安置房屋项目资金证明文件; 6.与金融机构签订的监督专款专用保证书。”经被告镇政府调査,根据《某镇某某村腾退改造方案》的规定, 某某村的拆迁腾退事宜, 全部由该村村民委员会依据村民自治的原则进行处理。因此,高某某申请公开的上述三项信息都是在村民自治的范围内由村民委员会及相关部门通过民主的形式作出的相关规定或证明,并非某镇政府制作或者获取。故镇政府答复高某某其申请获取的上述三项信息不属于《政府信息公开条例》第2条规定的政府信息,并无不当。

综上所述,一审法院判决撤销被告镇政府作出第3号被诉告知书中对高某某申请获取的1至3项信息所作的告知,责令镇政府重新对高某某提出的1至3项政府信息公开申请重新作出答复,同时驳回高某某的其他诉讼请求。

镇政府不服一审判决,提起上诉,请求撤销一审判决,驳回高某某的全部诉讼请求。其上诉理由为:高某某所申请公开的前三项信息是由镇党委机关制作并用于党组织内部会议学习使用的工作文件(非正式文件),并非上诉人在履行其职责过程中制作和发布的政府信息,不属于《政府信息公开条例》第2条所规定的政府信息。

被上诉人高某某表示服从一审判决,但认为其对后三项信息所提出的公开申请应该得到法院支持,一审判决存在不当之处。

二审法院经审理认为:根据《政府信息公开条例》第2条之规定,政府信息系行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,并以一定形式记录或者保存的信息。本案中,高某某所申请公开之前三项信息系与上诉人对市级挂账村实施审计监察相关的信息,而“信访答复”系镇政府针对高某某所谓“对‘重点村腾退’项目,某镇政府制定、实施哪些措施防止腐败的发生,防止再发生职务犯罪?”之信访诉求明确作出的,该答复内容与高某某所申请公开之前三项信息存有明显一一对应关系。虽然镇政府称高某某所申请公开之前三项信息内容系由镇党委机关制作并用于党组织内部会议学习使用的工作文件(非正式文件),但未提供证据,因此,被诉告知书认定被上诉人所申请公开之前三项信息不属于《政府信息公开条例》第2条规定之政府信息有误,应予纠正。一审判决撤销该部分告知内容正确,应予维持。关于被上诉人所申请公开之后三项信息是否属于《政府信息公开条例》第2条所规定之政府信息问题。诉告知书认定被上诉人所申请公开之后三项信息并非《政府信息公开条例》第2条所规定之政府信息无误,一审法院对此认定正确,应予维持。综上,上诉人镇政府的上诉理由缺乏事实及法律依据,对其上诉请求本院不予支持,一审法院判决结论正确,应予维持。据此,判决驳回上诉,维持一审判决。

二、相关法律问题研究

本案裁判的价值,在于通过个案明确了党务信息与政府信息的公开界限,以及行政机关以属于党务信息为由主张免除公开义务的证明责任,对于目前党政信息混同较为普遍的实际情况具有一定的借鉴意义。

(一)政府信息的界定

政府信息公开制度和实践,首先就要明确“政府信息”的内涵。《政府信息公开条例》的调整对象为“政府信息”,因而开宗明义在第2条即明确规定:本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的,以一定形式记录、保存的信息。这样的规定,看似明确、具体,但在具体适用时,面对纷繁复杂的行政实践、交错林立的各种机构,以及形形色色的信息表现形式,对“政府信息”的界定仍然是雾里看花,这不仅困扰政府信息公开过程,也给政府信息公开司法审查带来诸多困惑,需要加以厘清。

1.从主体上来说,政府信息的制作者或获取者主要是指行政机关。顾名思义,政府信息公开主要是以“政府”为调整对象。尽管在理论和国外的政治实践中,政府概念本身有大小之分,大政府不仅指行政机关,还包括立法、司法以及其他公共职能机构,小政府即狭义的政府,专指行政机关。但在我国,传统和实践通俗的认识是,政府即指各级行政机关。政府信息即由行政机关作为主体属性形成的信息,离开行政机关,也无所谓政府信息。当然,在我国的法律框架下,法律、法规和规章授权的组织,一般也具有行政机关的地位。

2.从属性上来说,政府信息与行政机关履行职责有关。这是界定政府信息的核心要素, 即政府信息必然是行政机关在履行职责过程中形成的。这里的关键,是如何理解和认定“职责”?首先,从条文上来看,《政府信息公开条例》在条文中并未使用通常所说的“法定职责”概念,说明在法律释义上需要将政府信息的调整范围与一般法律对行政机关履行职责的调整范围加以区分,与主体属性结合起来,政府信息内涵中的职责主要是行政职责,要比法定职责宽泛得多。其次,从实践上来看,行政机关履行宪法和法律规定的宏观社会管理、公共服务职能较为广泛,其中既有法定职责,也有与履行法定职责相关的其他职责,比如履行自身承诺的行为等。因此,这里的“职责”主要是对行政机关履行职责实际状态的一种确认,并非必然指向法定职责。

3.从获取方式来看,政府信息的形成是双向的。《政府信息公开条例》规定了政府信息形成的两种方式:一是制作,主要是指行政机关自身在履行职责过程中制作、汇总、加工形成的信息;二是获取,主要是指从其他主体处获取的信息。在行政实践中,制作的政府信息一般没有歧义,较好理解。容易引起争议的,主要是获取形成的信息。行政机关获取形成的信息,主要有两种方式:一是从公民、法人或其他组织处获取,通过依申请行为或依职权行为履行职责而从相对人处获取;二是从其他行政机关处获取,这又包括一些方式,比如上下级行政机关之间因请示批复行为获取,还有平级或没有隶属关系的行政机关之间公文来往而获取。前一种方式通常称为外部行为方式,形成的信息一般称为外部信息,后一种方式通常称为内部行为方式,所形成的信息一般称为内部信息。从政府信息的界定角度来说,无论是内部信息还是外部信息,都属于政府信息的范畴。需要讨论的不是一个信息因内外有别而在政府信息界定上有所区别,而在于是否属于公开范围。显然,后一个问题并非政府信息界定的讨论范围,而是属于后文公开范围讨论的范時。

(二)党务信息的界定与类型

与政府信息界定相对应,所谓党务信息,即党的各级组织(本文主要指中国共产党的各级组织)在履行职责过程中制作、获取形成的,以一定形式记录、保存的信息。由于本文探讨的问题不是党务信息的内涵与外延问题,因而在此不作展开,仅仅结合形式上的概念界定,通过列举的方式对实践中常见的党务信息的界定标准和类型,做简单梳理,以便探讨与政府信息的区别。

1.党组织文号印发的文件等属于党务信息。以党组织文号印发的信息,一目了然属于党务信息。根据《党政机关公文处理工作条例》的规定:党的机关印发公文应当含有发文字号,由发文机关代字、年份、发文顺序号组成,如果是两个及以上党的机关或者与其他机关联合行文时,使用主办机关的发文字号。只要使用了党的发文字号,即可判断属于党务信息。

2.对于没有文号,或者从文号上看不出信息属性的其他信息,则可以从制作主体上判断。按照党政机关公文处理规范和公文实践,公文首部往往含有制作主体的名称,公文尾部往往有制发或印发公文的主体,如果这些环节能够反映出信息的制作主体是党组织的, 同样可以界定为属于党务信息。

3.对于党政联合发文,则仍应从文号和制作主体两个方面来进行审査确认。如果是公文性质的信息,即使文件抬头含有行政机关的名称,但文号或尾部的制发单位是党的组织的,则仍应认定为属于党务信息。比如在唐某某诉某区政府公开《关于进一步明确査处违法建设主体职责界限的意见》案中,文件的文号是“丰发”开头的,看不出有党的字样,文件首部的发文机关写着党委和政府文件的字样。在发文机关和发文字号都不足以判断出是否属于党务信息的情况下,发现印发该文件的单位是该区党委办公室,因而最终仍被认定为属于党务信息。由于目前党务信息公开较为复杂,处理起来需要慎重对待,切不可超出行政诉讼范围进行调整。

4.行政机关转发的党务信息,则一般以最后的转发文号和转发主体来识别。实践中,考虑到党政机关工作职责衔接方式具有特殊性,有的行政机关获取党务信息、转发党务信息也是为了履行行政职责的需要,为其他行政机关乃至相对人提供基本遵循,有的行政机关是为了宣传党的路线、方针和政策,对内进行党的教育和思想建设,还有的则完全是党政机关之间互相通报情况、共享信息。对于履行职责过程中转发的党务信息,则由党务信息转化为外部政府信息,对于内部宣传、教育而转发的党务信息,则属于行政机关内部工作信息。

5.无任何外在标志的党务信息。实践中,各级各类党的组织和部门,履行职责的方式丰富多样,党务信息的载体和保存形式也复杂多样,在很多情况下既无文号,也无发文主体,根本无明显标准可循。特别是在基层党的组织实践中,行为方式较为灵活,活动范围较为广泛,人员结构较为复杂,导致所形成的信息很难从形式上作区分属性。在这种情况下,就需要由党的组织或部门出具证明或说明,从制作主体、职责范围、内容特点以及调整对象等方面,对信息的属性作明确而无误的证明。

(三)本案处理的分析

本案的争议焦点在两个方面:一是对镇政府主张属于党务信息的部分,即申请人申请公开的前三项信息,如何认定和处理问题;二是对镇政府主张属于村民自治范畴的部分,即申请人申请公开的后三项信息,如何认定和处理问题。对此,可以分为这两种情况加以分析:

1.关于镇政府主张属于党务信息的部分的认定和处理问题。结合前面的分析,这部分信息属性的认定和处理,主要在于明晰如下标准和要求:

(1)党务信息不属于政府信息调整范围。由前面对政府信息的界定可以看出,党务信息不属于政府信息范畴,也不属于《政府信息公开条例》调整范围。从更大的视角来分析,党务信息也不属于行政诉讼调整范围,即人民法院行政审判权不能也不允许对涉及党务的信息作出公开与否的判断。即使按照党规党纪和有关文件精神,党务公开也是党组织运行和履行职责的重要价值和发展方向,但在目前的法律框架和权力格局下,人民法院不受理以党务为调整对象的事项,公民、法人或其他组织更不能以党组织为被告提起行政诉讼。最高人民法院( 1997 )行终字第2号诉四川省委组织部案件中明确了这一标准,作出的行政裁定书认为“中共四川省委组织不是一级行政机关,也不是由法律、法规授权行使职权的组织,其不具有行政诉讼的被告主体资格”。

(2)行政机关承担涉案信息是否为党务信息的证明责任。行政机关负举证责任,是行政诉讼的一般举证规则,在政府信息公开案件中也不例外。对于行政机关以属于党务信息为由不予公开的,依法应当由行政机关对涉案信息的属性承担举证责任。对本案而言,一方面,涉案信息是现实存在的,申请人提交的镇政府答复明确载明了申请人所申请的信息;另一方面,涉案信息从文件名称上既看不出党务信息文号,也看不出由党组织制作,因而镇政府无法从文件本身来自证信息属性,必须由其他令人信服的方式来证明自己的主张。显然,在一、二审程序中,镇政府尽管都坚持认为涉案信息属于党务信息, 但却未能提供相应的证据予以证明, 因而承担举证不能的不利后果,也是自然逻辑使然。

(3)关于可能涉党务信息的司法处理方式。行政机关应当对涉案信息属性承担举证责任,举证不能承担败诉的不利后果,但据此并不能就得出涉案信息不属于党务信息或者直接认定属于政府信息而判令公开,必须秉持谦抑、审慎品格,在相关事实不是清楚确定的情况下,尊重行政机关重新思考机会和裁量权。本案中,镇政府未能证明涉案信息属于其主张的党务信息,但并不意味着涉案信息就属于政府信息。这是因为,一方面,涉案信息的属性认定取决于许多方面,认定其是否属于《政府信息公开条例》第2条规定的“政府信息”,也并非只要排除党务信息即可推定,还存在许多未知数;另一方面,镇政府未依法提供证据的原因也是多方面的,即使在本案中未能提供并被判败诉,并不等于重新作出的答复不能再认定为党务信息,只要有证据证明即可。由此,在事实不甚清楚的情况下,尊重镇政府的行政自主权并责令重作,是较为适宜的选择。

2.关于镇政府主张属于村民自治信息的部分的认定问题。乡镇政府属于基层人民政府, 与作为基层群众自治的村民自治之间的关系,无论是在理论上,还是在法律上,以及在实践中都错综复杂,很难厘清明确的界限。本案中,经法院审理,申请人申请公开的后三项信息,的确涉及《某镇某某村腾退改造方案》中有关村民自治的范围,由此也产生了两种不同的认识:

一种意见认为,村民自治依法应得到保障,但并非是不受监督和制约的权力,依法应受到乡镇政府的监督。比如,《政府信息公开条例》不管乡镇政府是否实际制作或获取征地补偿费发放使用情况,直接规定为法定主动公开事项,即在法律上推定乡镇政府应当获取征地补偿方面的信息。因此,对于整建制村的腾退改造工作,属于村民自治中的重大事项,镇政府理当在履行职责中获取相关信息,或有责任获取相关信息,如果未制作获取,也不是答复非政府信息,而应当答复政府信息不存在。

另一种意见认为,立足《政府信息公开条例》第2条关于政府信息的本来含义,一方面是履行职责,另一方面是制作或获取,二者缺一不可。本案中,乡镇政府尽管在法律上享有对村民自治的宏观监督指导职责, 但与具体的村民自治事项之间并无直接的对应和衔接关系,在事实上也很难对许多村民自治信息实际制作或获取,因而从根本上认定其不属于政府信息也并无不妥。

上述两种意见立足点不同,实际上折射出的是当前乡镇政府对村民自治行使监督指导职责在宏观和具体上的张力。要想从根本上厘清二者的关系,还得从法律制度上加以完善。 在目前的法制背景下,本案的处理也算是兼顾法律和实际情况。其实,法院的处理也在努力回避二者的张力,并没有直接从正面界定信息属性,而是将其技术性地转化为举证责任加以解决。

(四)余思

党务信息一般不属于政府信息公开调整范围,行政诉讼一般也不将其纳入调整范围,但行政实践毕竟是生动、鲜活的。党务公开无论是通过何种形式或渠道,都是大势所趋,加之我国党政关系较为紧密,因此,在未来政府信息实践中,有两个涉及党务信息的政府信息公开问题值得思考和尝试:

1.当党务信息作为行政机关履行职责的依据时,能否作为政府信息公开问题。前面的论述可知,纯粹的党务公开,或者直接以党务信息公开为调整对象的,自然不适用《政府信息公开条例》。但实践中,,当党务信息作为行政机关履行职责依据时,情况是不是有所不同,还需要讨论。这种情形主要有两种:一是行政机关依职权作出行政行为,援引了党组织制发的文件作为行为依据,该党务信息能否作为政府信息公开问题。比如,在一起举报査处违法建设案件中,公民向城管部门举报,城管部门依据当地党组织关于査处违法建设职责分工的意见,认为所举报的査处职责属于规划部门,并据此答复相对人向规划部门举报。该公民申请公开答复依据即关于查处违法建设职责分工的意见,能否按政府信息公开来处理?笔者认为,在充分尊重党务信息属性的基础上,可以探索由履行职责的行政机关公开。这是因为,一方面,党务信息已成为行政执法依据,而行政行为尤其是对相对人不利的行政行为,理当告知行为的事实和依据,即当党务信息透过行政行为对相对人权利义务产生实际影响的,公民理当有权知院;另一方面,即便不按照政府信息公开,一旦公民对答复行为提起诉讼,行政机关在应诉举证时,同样需要将作为行为依据的党组织文件予以提交甚至交换给相对人。可见,从依法、正当、便民的角度来说,类似的信息可以探索通过政府信息公开渠道公开,当然在公开过程中还可以尝试建立与制作该信息的党组织之间的协调沟通机制,确保信息公开不仅便民,而且安全。二是公民、法入或其他组织申请行政机关履行职责,而向行政机关提交申请材料中含有党务信息的,是否适用政府信息公开问题。行政机关在依申请作为中,党务信息的属性已悄然发生转变,即单纯拿出该党务信息,则不属于政府信息,但从整个依申请行政行为过程中,该党务信息又符合行政机关在履行职责过程中获取的信息的内涵要求,因而已转化为政府信息。在这种情况下,同样可以探索按政府信息公开来处理。

2.行政机关在涉及党务信息公开时, 能否建立健全与党组织的协调沟通机制。当行政机关履行信息公开职责涉及党务信息不能确定如何处理的,可以通过书面形式征询制作主体的意见,如果制作主体同意公开,则行政机关可以公开,如果制作主体不同意公开,则行政机关不予公开,并探索建立常态化地处理街接机制。

本案例来源于李洋、刘行著《行政机关信息公开败诉案例判解研究》,仅供学习研究之用!



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